这些乡士们各有民望在身，一旦他们不能集结聚拢成势，单纯靠乡民们自发的组织，即便有些骚乱，但也不足糜烂成为大的动荡。
而且酷烈执法之外，李充也在推动编户的制度实施。关中制度已成废墟，郡县境域都模糊不清，因此在惯常的思路之中，想要尽快恢复秩序，则就必须要仰仗地方乡户的配合。
这也是为何胡虏久虐关中，关中仍有大量豪右存在的原因之一。在某种程度上而言，他们的存在就是胡虏统治手段的一种辅助和补充。通过对他们施加羁縻与剥削，效率要远胜于针对生民个体的掠夺。
但是行台对于关中形势讨论已经良久，早已经磨合整理出了一整套的方案。乡里宗族这样的基本行政和人伦单位，既然短期内不能整合起来，那么就区别于此创立一套新的制度，而这一套制度核心名为“乡社”。
将乡民编户，集结成社，百丁为一社，三社为一乡。一丁便是一个独立的纳税和服役单位，就是一户人家。换言之，一社为百户，一乡则为三百户。
搭配乡社制度的还有囤储制度，五尺为一垛，五十丈为一仓，百五十丈为一库。一垛对应一丁，生民劳作产出存储于垛，垛半归仓，仓半归库。
这既是乡民生产组织，也是赋税收缴制度，粗暴且直接，尤其无论仓垛都是可以眼见的具体容量单位，能够最快速的将概念建立起来。
这些制度的颁行，首先要建立在对人身的绝对控制上。在此之前，西征军队也早已经将基础铺垫起来，那就是长安周边多达几十万的难民。
因为法令简便且易于操作，所以单凭李充带来关中的几百名吏员，在极短的时间内，便于长安周边整编出多达七百余社的乡民，这就意味着增加了七万多户的在籍生民。即便是最基本的户众为三，也意味着多达二十余万的民众被纳入统序制度中来。
与此同时，长安周边杜陵、灞上等各地仓垛俱都拔地而起。有了确实可见的存储单位的建筑，生民最核心的目标便是填满这些仓垛，而不再是追求那些飘渺不可见的所谓权宜。
乡社这样的基本行政单位确立起来之后，各种配套的生产、徭役等各种政令便都有了立足的基础。乡社各以干支为编号，粗分阴阳，**隔望日服役，朔日而止，阳户隔朔服役，望日而止。
一个望朔周期便是三十天，换言之就是六十天为一个周期，每隔四十五天，乡户便要承担十五天的徭役。
这样的赋税和徭役强度不可谓之轻松，毕竟关中久来残破，想要重新恢复元气，单纯仰仗轻徭薄赋、与民无争则实在遥遥无期。更何况目下的关中周边兵患不可谓之轻松，仍然需要频频征战，扫灭四方之敌。
但其中一个最大的优点，就在于简便、易于操作，而且杜绝了征索掠夺无度。再坏的制度都比没有制度要强，只要这个制度能够快速确立其权威，指导生民的生产和生活，就能让世道快速安定下来。
人心思定，哪怕后世民智普开，一座房子能够给人带来的稳定指数仍是无可比拟的，甚至有人甘于为之背负一生都偿还不尽的债务。
更何况行台这一套制度得以立足，首先要提供基本的人身保障、财产保障、基本生产资料的分配等等。而且其中还有一桩最大的福利，那就是入社之民不必承担兵役。
关中虽然民风悍勇，但也并非所有人都有戎旅的经验，让普通的民夫负责作战的任务，以行台目下和未来所需要面对的征伐作战任务，这可以说是一种变相的屠杀。所以在兵役方面，行台是需要更多的精于搏杀的职业军人，而非再去消耗本来就已经非常匮乏的生产人口。
职业军队的维持并不轻松，所以也就需要更加庞大的生产力基数。基本的生产制度和规模建立起来之后，再通过选募丁勇构建起军队的梯队补充。
社民籍田，赋税缴半。若能募勇入为军户，籍田便可转为业田，缴税三成，同时还搭配各种军功免税的政令。通过这种阶梯差别，可以刺激起整个社会的尚武精神，再也不复沦为胡虏鱼肉的凌辱对象。
关中各种制度政令快速创建起来，也让桓宣得以抽出更多的精力，开始创建军府。
其中郿城便被选作攻略陇上的大基地，先以庾曼之入驻五千人马并搭配一万役卒经营创建，而沈云则以奋武搭配扬武军精锐，于九月发兵西进陇道，讨伐陇上一众杂胡部落并诸多军头。
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